Pour un modèle confédéral
Toudi mensuel n°54-55, avril-mai 2003
Un État fédéral…
Sur le plan des compétences, l’État fédéral garde les grandes fonctions d’autorité : affaires étrangères, défense nationale et justice. Il conserve également les instruments de la politique économique, qui n’ont pas été transférés à l’Europe dans le cadre de l’Union monétaire, en l’occurrence essentiellement la politique budgétaire (n’oublions pas toutefois le pacte de stabilité qui la corsète !), de même que l’organisation du système bancaire interne à chacun des douze pays composant la zone euro. Enfin, il assure la responsabilité des chemins de fer, gère la dette publique et reste le gardien de la sécurité sociale. C’est tout. Cependant, les compétences restantes (considérables) s’exercent dans une structure institutionnelle complexe, mélange de trois communautés et de trois régions, produit de l’histoire et de compromis délicats. Elles sont ainsi partagées entre régions et communautés – pour faire bref, mais sans trop schématiser, aux premières l’économique ; aux secondes la culture et l’enseignement –, ce qui affecte tout particulièrement la Wallonie, qui, de la sorte, n’a pas la maîtrise d’une matière aussi essentielle pour son développement que l’enseignement.
… sans grande autonomie fiscale des entités fédérées
En ce qui regarde la problématique du financement, il faut rappeler que l’autonomie fiscale, dont disposent les entités fédérées, est très limitée : elle est nulle dans le cas des communautés qui n’ont aucun pouvoir fiscal propre ; elle ne porte que sur les impôts dits régionaux pour la Wallonie, Bruxelles et la Flandre, soit, pour la première, seulement 20 % du budget régional ; la possibilité d’introduire des additionnels ou des soustractionnels régionaux à l’impôt des personnes physiques(IPP) n’accroît pas substantiellement l’autonomie des régions, car elle porte ni sur la base ni sur les taux ni sur les exonérations de l’IPP.
Par ailleurs, la « solidarité nationale », bien présente dans le système des dotations mis en place en 1980, s’est étiolée au fil des réformes successives de l’État ; en 1989, le principe, prôné par la Flandre, du « juste retour » a d’abord été appliqué sous la forme d’un partage de l’impôt des personnes physiques (IPP), proportionnel à son rendement régional, le tout assorti cependant d’une intervention de solidarité nationale, dont on dira bientôt les limites ; en 2001, le même principe a régi l’attribution des moyens supplémentaires destinés au refinancement des communautés (de l’enseignement plus particulièrement), mais sans qu’aucune correction de solidarité explicite n’intervienne ; dans ces conditions, si l’on fait abstraction de la sécurité sociale, la seule forme de solidarité subsistante consiste en la fameuse intervention de solidarité nationale ; celle-ci – qui n’est pas basée sur une solidarité interrégionale, la Wallonie intervenant également dans son financement – se montait à 26,146 milliards de francs dans le budget de 2001, montant qui, compte tenu de la part flamande dans l’IPP égale à 64,52 %, se réduit donc à 17,083 milliards ; 17 milliards, c’est-à-dire en définitive fort peu de choses, voilà à quoi se résume la solidarité de la Flandre à l’égard de la Wallonie !
Vers deux États et une région
Le fédéralisme belge dans sa forme actuelle est, on l’a dit, profondément asymétrique : trois régions aux compétences presque identiques (légèrement moindres pour Bruxelles), deux grandes communautés , mais avec la restriction qu’en Flandre, communauté et région sont fusionnées, tandis que la communauté française et les régions bruxelloise et wallonne demeurent distinctes. Cette structure hybride est le résultat d’un compromis entre la revendication flamande d’un État basé sur deux communautés et celle, wallonne, du même État organisé autour de trois régions. Plus profondément, toute la construction signale la difficulté d’octroyer une place à Bruxelles équivalente à celle de la Wallonie ou de la Flandre : Bruxelles ne peut en effet, pour des raisons évidentes (l’importance démographique, la superficie, la fonction de capitale, le retard comparatif dans le processus de formation identitaire, etc.), jouer le même rôle que les deux autres régions dans l’organisation de l’État belge. Autrement dit, une certaine dose d’asymétrie institutionnelle est tout à fait justifiable et justifiée…aussi bien pour les Wallons que pour les Flamands.
André Renard ne disait pas autre chose lorsqu’il écrivait dans un article paru dans Synthèse en novembre 1961, dans la foulée de la grève du « million » encore toute proche, qu’il fallait substituer à l’État unitaire « un régime d’association entre deux peuples (flamand, wallon) et trois communautés (flamande, bruxelloise et wallonne), association progressiste et fraternelle » . Traduisons en langage plus neutre (le terme de communauté, on l’a vu, a aujourd’hui un sens très précis et qui n’est plus celui dans lequel André Renard l’utilisait) : il faut faire place à Bruxelles dans les structures d’une Belgique qui ne soit plus unitaire, mais cette place n’est pas identique à celle de la Wallonie ou de la Flandre (les deux « peuples »). Voilà en quelque sorte la difficulté objective à surmonter et la quadrature du cercle à résoudre…
La proposition d’une Belgique articulée sur deux États (wallon et flamand) et une région (bruxelloise) permet de sortir de ce cercle. Elle signifie très précisément que
1. la confédération s’appuie sur deux États autonomes (la Wallonie et la Flandre) tant financièrement que du point de vue des compétences ;
2. Bruxelles est présente dans les structures étatiques ainsi remodelées, mais ses pouvoirs sont moindres que ceux des deux États constitutifs de la confédération ; en anticipant sur la suite, ils correspondent à ceux des régions dans leur forme actuelle, l’autonomie fiscale en plus.
On notera que ce type d’organisation étatique n’a rien à voir avec celui qui est mis en avant par les partis flamands. En effet, ces derniers n’envisagent qu’une Belgique confédérée sur base des deux grandes communautés linguistiques (flamande et francophone). Clairement, il est également en rupture avec le « fédéralisme » actuellement institué dans la mesure où non seulement Wallonie et Flandre y jouent un rôle considérablement plus important, mais aussi où la communauté française disparaît et est remplacée par une association avec l’État wallon – on y reviendra.
Voyons à présent quelle chair mettre sur ce qui n’est encore qu’un squelette institutionnel, en commençant par l’examen des compétences à attribuer à l’État wallon et en terminant par le nerf de la guerre, c’est-à-dire le financement.
Un État wallon…
Le principe à la base d’une confédération réside en ce que les États confédérés disposent de tous les pouvoirs, à l’exception de ceux qu’ils ont explicitement transférés à la confédération. A ce sujet, la Constitution, dans sa version actuelle, dispose en son article 35 que « l’autorité fédérale n’a de compétences que dans les matières que lui attribuent formellement la Constitution et les lois portées en vertu de la Constitution même ». Le même article ajoute que « les communautés ou les régions, chacune pour ce qui la concerne, sont compétentes pour les autres matières, dans les conditions et selon les modalités fixées par la loi ». Il est donc possible de faire application de cet article pour désigner les compétences, explicitement dévolues par les États, à la confédération . Pour ce qui concerne celles qui sont propres aux États, compte tenu du programme de réformes de structure et de politique d’éco-croissance et de plein emploi développé plus haut (voir supra la subdivision 3.5.5), il est impératif qu’ils soient maîtres dans les matières suivantes :
• l’organisation, la réglementation et le contrôle du système bancaire interne à chaque État ainsi que des autres institutions financières ;
• le droit bancaire et de l’assurance, le droit commercial et celui des sociétés, le droit du travail ;
• l’essentiel de la fiscalité, directe et indirecte (voir plus loin) ;
• le secret statistique ;
• la politique économique, notamment la politique monétaire, la politique des prix et des revenus et la politique budgétaire (cette dernière compétence est évidemment liée à l’approfondissement de l’autonomie fiscale des États).
Il découle logiquement de l’attribution aux États de l’organisation du système bancaire et de la politique monétaire, que la Banque Nationale de Belgique doit voir ses objectifs et ses structures profondément modifiées. A l’instar des États-Unis, où il y a douze banques de réserve correspondant à douze districts géographiques , qui sont réunies dans le Système de Réserve Fédérale (Federal Reserve System), la Banque Nationale de Belgique (BNB) serait profondément transformée et réduite au rôle de « chapeau européen » de deux banques autonomes : une Banque Nationale Wallonne (BNW) et son équivalent flamand. A noter que la première, à la différence de l’actuelle BNB, serait entièrement publique et qu’elle reprendrait (à l’échelle de la Wallonie, bien sûr) les fonctions de la Commission Bancaire qui est aujourd’hui chargée du contrôle du système bancaire et des établissements de crédit en général. Bien entendu, les deux banques nationales (wallonne et flamande) rempliraient également vis-à-vis de leurs États respectifs un ensemble d’autres fonctions parmi lesquelles on retiendra notamment :
1) la régulation des taux d’intérêt ;
2) la gestion de la masse monétaire,
toutes deux moyennant la prise en compte des dispositifs européens en la matière. La BNW serait « indépendante » du pouvoir politique wallon, mais cette indépendance porterait sur les moyens, non sur les objectifs : en d’autres termes, elle sera liée notamment par la poursuite de l’objectif de plein emploi et pas seulement par celui qui lui est traditionnellement assigné, de s’attacher à la stabilité des prix. Elle serait par ailleurs tenue de s’expliquer sur ses choix de politique économique devant le Parlement wallon.
Toutes ces avancées substantielles dans la voie du confédéralisme sont juridiquement possibles moyennant des modifications appropriées dans la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 .
… fiscalement autonome
Une remarque préliminaire d’abord : une fiscalité propre ne se conçoit qu’à l’échelle des régions (au sens actuel de ce terme) tant est vrai qu’il est impossible, si l’on prend comme « base fiscale » les communautés, de séparer l’apport des Bruxellois francophones de celui des Bruxellois flamands. Par ailleurs, comme on l’a déjà noté, l’autonomie fiscale des régions reste actuellement encore fort réduite. Il s’ensuit que la dynamique enclenchée par une plus grande autonomie fiscale va spontanément dans le sens de l’organisation d’une Belgique sur base de trois composantes et non de deux, quoi qu’en pense la Flandre.
Ceci précisé, il faut évidemment distinguer le type d’autonomie applicable aux États confédérés (la Wallonie et la Flandre) de celui qui prévaudrait pour la région bruxelloise. Les propositions qui suivent valent pour les premiers ; elles nécessiteraient d’être adaptées pour tenir compte des spécificités de la seconde.
Le principe de base est simple : les États prélèvent l’impôt et en ristournent (s’il advient !) une partie à la confédération. L’autonomie s’étend jusqu’à la détermination, par ces États, de la forme et du taux d’imposition, de la matière taxable et des exonérations éventuelles. En pratique, pour ce qui concerne les taxes directes, un tel schéma s’appliquerait :
• aux taxes déjà régionalisées, que l’on appelle les impôts régionaux (voir plus haut) ;
• à l’impôt des personnes physiques (IPP), qui est aisément localisable, puisqu’il perçu au lieu de domiciliation des personnes en question ;
• à l’impôt des sociétés (IS) : ici, les difficultés techniques sont plus grandes par suite du fait que siège social et établissements d’une même entreprise – du moins pour les plus grandes d’entre elles – peuvent être localisés en des lieux différents ; le problème n’est cependant pas insurmontable compte tenu que, du moins en Wallonie, l’impôt des sociétés serait remplacé par une taxe uniforme sur le capital physique installé, y compris bien sûr le matériel informatique ; de ce point de vue, il est donc impératif de lever la taxe sur les établissements plutôt qu’au siège social d’une entreprise.
Il va de soi que l’administration chargée du recouvrement de ces différents impôts serait celle du Ministère des Finances préalablement « défédéralisé ».
La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) – l’impôt indirect par excellence – souffre des mêmes difficultés de « confédéralisation » que l’impôt des sociétés. C’est pourquoi la « masse TVA » se décomposera en deux grandes parts :
• les États lèveraient la TVA sur leurs territoires respectifs, en l’occurrence les espaces géographiques de la Wallonie et de la Flandre ;
• le restant de la masse TVA, prélevée à Bruxelles, où se concentrent bien des sièges sociaux d’entreprises par la force des choses, serait affecté à la confédération.
Un surcroît d’autonomie pour les États confédérés doit forcément s’accompagner d’une responsabilité plus grande de ces mêmes États dans la gestion de la dette publique de la Belgique, qui est considérable comme chacun le sait. Ceci soulève un double problème : d’une part, déterminer la fraction de la dette globale qui serait prise en charge par les États ; d’autre part, opérer la répartition de cette fraction entre la Wallonie et la Flandre. Le premier versant du problème est important, mais c’est le second qui a fait évidemment coulé le plus d’encre.
D’emblée, on admettra qu’il est impossible de répartir la dette publique en fonction de la responsabilité encourue par chacune des composantes (wallonne, flamande et bruxelloise) dans sa formation. Il faudrait en effet, pour chiffrer le ou les bénéficiaires de la dette, remonter aux origines de l’État belge, c’est-à-dire à 1830. Or, d’une part, les statistiques pertinentes font défaut et d’autre part, à l’époque, la Flandre vivait très largement aux crochets de la Wallonie, même si après 1970, la situation s’est renversée à l’avantage de la première.
Du côté flamand, on insiste beaucoup sur l’utilisation d’un critère de répartition de la dette qui soit « objectif » et l’on songe, de ce point de vue, à la population relative ou à la part dans le Produit Intérieur Brut. Dans tous les cas, la question soulevée est celle d’un partage « équitable » de la dette publique ou du moins de sa fraction défédéralisée. Que penser à cet égard de l’un et l’autre de ces critères ?
Le partage de la dette selon l’évolution démographique respective des deux entités confédérées ne tient aucunement compte des caractéristiques des populations respectives telles que, par exemple, plus de jeunes, une population active proportionnellement moindre, etc., en Wallonie. Une critique du même type peut être avancée à l’égard du second critère, celui de la part (régionale) dans le PIB : il néglige complètement les inégalités de revenu différentielles entre la Flandre et la Wallonie.
En réalité, le seul critère admissible réside dans l’égale capacité de chacun des États à faire face au service futur de la dette – ce sont en effet les générations futures qui doivent être placées sur pied d’égalité. Plus techniquement, il s’agira d’égaliser, pour chaque État, le rapport de son solde net à financer à son Produit Intérieur Brut (PIB). Concrètement, l’application de cette clé conduirait à ce que la Wallonie reprenne une dizaine de pour cent du total de la dette à partager. En ce qui concerne la répartition de cette dette entre les États et la confédération, une clé moitié/moitié constituerait un bon point de départ.
… dans l’Union Européenne
Le choix fondamental qui accompagne les propositions qui précèdent est celui d’une Wallonie intégrée dans une Europe conçue comme union d’États souverains (partiellement, puisque, par exemple, monnaie et politique monétaire constituent une compétence soustraite aux États). Ceci implique bien entendu que l’État wallon soit représenté en tant que tel, au même titre d’ailleurs que l’État flamand, dans les différentes instances européennes. Ce « choix de l’Europe » n’exclut pas, mais au contraire présuppose, que la Wallonie entretienne des rapports de partenariat privilégié avec la France, à laquelle culture et langue la lient depuis longtemps.
Dans le cadre de la structure confédérale retenue, l’État wallon entretiendrait également des rapports privilégiés avec la région de Bruxelles. Cette dernière a d’ailleurs tout intérêt à s’adosser à un État wallon qui disposerait à la fois de compétences très larges et d’une autonomie fiscale poussée. La collaboration entre la Wallonie et Bruxelles ne passerait cependant plus par le canal de la « communauté française » – supprimée ainsi qu’on l’a vu, l’État wallon exerçant toutes les compétences actuelles de ladite communauté. Les formes institutionnelles que revêtirait cette collaboration sont encore à définir. Plus fondamentalement, il reste aussi à définir la place précise que prendrait la région de Bruxelles dans les structures confédérales. De ce point de vue, toutes les compétences attribuées à la région bruxelloise au fil des réformes successives de l’État demeureraient acquises, mais il faudra nécessairement résoudre la question de la reprise des compétences exercées aujourd’hui par la communauté française de même que celle de leur financement. Il appartient aux Bruxellois francophones de déterminer leurs revendications à cet égard, sachant que lors de la négociation avec la Flandre sur les formes du modèle confédéral, il est impératif que la Wallonie et Bruxelles parlent d’une même voix.
Enfin, il est indispensable de dire quelques mots sur la Communauté germanophone (en l’occurrence les communes d’Amblève, Bullange, Burg-Reuland, Bütgenbach, Eupen, La Calamine, Lontzen, Raeren et Saint-Vith). La loi du 31 décembre 1983 de réformes institutionnelles pour la Communauté germanophone lui attribuait les mêmes matières culturelles et personnalisables que celles dévolues aux deux grandes communautés. De même, elle la dotait d’un conseil de communauté de 25 membres et d’un gouvernement composé de trois membres au minimum et de cinq au maximum. L’État wallon maintiendra toutes ces dispositions et accroîtra même les pouvoirs de la Communauté germanophone, dans des domaines déjà revendiqués aujourd’hui par cette dernière. Ajoutons que l’Allemand, grande langue de culture, deviendrait la seconde langue nationale dans l’État wallon à côté du Français.
| Et la sécurité sociale ? Le 3 mars 1999, le Parlement flamand avait adopté cinq résolutions qui définissaient les grandes lignes d’une nouvelle réforme de l’État. L’une d’entre elles préconisait notamment le transfert aux États « fédérés » – la Flandre et un supposé « État fédéré francophone », c’est toujours la thèse d’un « fédéralisme à deux » – des soins de santé et des allocations familiales. Aujourd’hui, ces prises de position flamandes sont affirmées avec encore plus de force, de sorte que l’on peut affirmer qu’elles représentent l’avis d’une majorité significative. On peut certes opposer un « front du refus » face à ces exigences flamandes. C’est ce que font les partis francophones pour la énième fois. Cependant, un tel refus est d’autant moins crédible que les partis en question devront de toute façon négocier avec leurs homologues flamands lors de la formation du prochain gouvernement fédéral à l’issue des élections du 18 mai 2003. Ils ne pourront alors empêcher ces derniers de remettre leurs revendications sur la table, même si, du moins en cas de reconduction de l’arc-en-ciel, le gros de la discussion et donc des affrontements inévitables serait reporté au lendemain des élections régionales de 2004. Surtout, une position de « refus » est par définition une position purement défensive, qui ne permet en aucun cas de jouer un rôle de force de proposition. Au total, l’attitude à adopter face aux exigences flamandes dans le domaine tient en quatre points : • la Wallonie n’est pas demandeuse en matière de défédéralisation de la sécurité sociale ; • si malgré tout, les principaux partis démocratiques flamands persistaient dans cette voie, alors la négociation sera globale et portera sur la problématique d’ensemble du confédéralisme (compétences et financement) ; • il est absolument hors de question de « communautariser » tout ou partie de la sécurité sociale ; le socle de base est constitué par les États conférés et par eux seuls ; • dans le cadre ainsi défini, il s’agira, d’un point de vue wallon, d’apprécier toute défédéralisation de branches de la sécurité sociale en fonction des deux critères développés un peu plus haut : la possibilité de développer une politique socialiste spécifique à la faveur de ce gain d’autonomie ; le caractère excédentaire ou déficitaire des branches en question. |
