Un nouvel Etat social, plus actif que démocrate

Les Européens ont besoin de changer d'ère. La nouvelle croissance, que l'on annonce dopée par la nouvelle économie, impose de repenser le rôle des États. On nous présente ainsi une troisième voie. Dépassant l'État libéral ou l'État social-démocrate, voici qu'apparaît l'État social actif. En Belgique également, cette nouvelle philosophie de l'action publique a ses adeptes. L'Etat social actif est censé dynamiser la société et les individus, il a aussi pour mission de permettre à tous de travailler. Selon cette perspective nouvelle, l'État doit doter les individus des qualités nécessaires pour que chacun parvienne à prendre ses responsabilités, fasse preuve d'initiatives et démontre ses compétences sur le marché, plutôt que de recourir à l'État social passif.

Nouvelles perspectives de l'action publique

Cette nouvelle conception de l'action publique arrive à point en Europe au moment où l'intégration monétaire et des marchés est en voie d'achèvement, où les instances européennes, toujours confrontées à un chômage de masse, se cherchent des objectifs sociaux. Le gouvernement belge bénéficie aussi de l'aubaine: un tel discours permet à une majorité dont la principale force de cohésion est la rupture avec le passé, d'esquisser un projet d'avenir. Mais si l'annonce d'un changement des orientations politiques est peu crédible dans un jeu de majorités toujours partiellement reconduites, l'annonce d'une mutation de système est, en termes de marketing, plus porteur. La confusion est cependant entretenue entre ce qui deviendra peut-être une nouvelle doctrine politique et un accord de gouvernement.

>En Belgique, l'État social actif n'est pas né par décret. Il s'appuie en partie sur une amplification de l'influence d'idées anciennes et un redéploiement de mesures existantes (formation professionnelle, réduction des charges sociales, activation des allocations de chômage, etc.). D'une manière générale, les principes de l'État social actif s'inscrivent dans un discours social plus large attribuant aux individus plus d'autonomie et de responsabilité par rapport à leur employabilité.

L'État social actif veut donc dynamiser les individus, les extirper de l'inactivité dans laquelle la social-démocratie, l'État providence les a poussés. On peut s'interroger sur les fondements et l'opportunité d'une soudaine mise en cause de la social-démocratie. Bien que perfectible, ce système n'a-t-il pas permis aux populations européennes au cours des trente glorieuses de bénéficier d'un partage des fruits de la croissance? Ajoutons que les filets de la protection sociale, financée par une socialisation du revenu des travailleurs, ont permis de limiter l'impact des crises en évitant à nombre d'individus de basculer dans la précarité.

Ce modèle de l'État providence, jugé trop peu efficace, est remis en cause: en garantissant des revenus de remplacement, qualifiés de dépenses passives, les pouvoirs publics n'inciteraient plus suffisamment les individus à travailler. Les individus, comme l'État, ne seraient finalement plus assez actifs. Il conviendrait de les «activer».

Plus que le développement de quelques mesures d'activation du chômage, la réelle transformation du système apparaît ici. Le point d'application de l'intervention de l'État semble se déplacer. Là où l'on considérait, hier, que le chômage était un problème d'équilibre de structures, on se rabat aujourd'hui sur les comportements individuels. Il s'agit d'activer les individus, les remobiliser, les inciter et, à certains égards, les contraindre, de même que l'on active les allocations sociales.

Ce changement d'approche n'est pas sans signification. Il revient à faire porter, non plus sur les grands acteurs socio-économiques, mais sur l'individu, et peut-être sur l'individu seul, la responsabilité de son insertion dans l'emploi ou de sa situation professionnelle. «Vous êtes chômeurs, c'est que vous n'êtes pas assez disponibles, trop peu actifs, vous manquez de compétences, de formation» comprennent les milliers de demandeurs d'emploi. Après une période d'inactivité, pour bénéficier du droit aux allocations de chômage, il ne suffit plus de se déclarer «demandeur d'emploi», il y a lieu de de montrer que l'on est actif dans la recherche d'emploi, que l'on se forme. Refuser les petits boulots, le travail temporaire ou intérimaire ou un travail sans rapport avec ses expériences, ses attentes, ses intérêts restera-t-il longtemps considéré comme socialement acceptable, voire légitime?

Dans ce modèle, l'éducation et la formation occupent une place centrale. Le discours social tenu aux jeunes, aux travailleurs occupés, aux demandeurs d'emploi n'est pas fondamentalement différent. Les jeunes qui sortent aujourd'hui des écoles ont pour la plupart intégré la prophétie selon laquelle les savoirs acquis seront dépassés après quelques années, que l'emploi à vie n'existe plus, que la formation continue - le lifelong learning - s'impose à eux comme une évidence. Le demandeur d'emploi, quant à lui, doit prendre son destin en mains, adapter ses connaissances aux besoins de l'économie, s'activer, se former. Quant aux travailleurs, ils leur appartient d'anticiper les déclassements ou licenciements en étant toujours attentifs à actualiser leurs compétences, à multiplier leurs atouts, à rester «employables».

S'il revient aux individus de se prémunir du risque de chômage, les pouvoirs publics se voient confier un rôle nouveau. Il s'agit désormais de mobiliser les individus, au moyen d'incitants ou de contraintes, de garantir un droit individuel à la formation, de rendre plus concurrentielles et de flexibiliser les offres de formation, de veiller enfin à leur conformité aux besoins de l'économie.

Une logique de marché est donc fortement présente. La compétition instaure, dit-on, un gage de qualité. D'une part, les individus veilleront à être plus compétitifs au «jeu de chaise musicale de l'emploi». D'autre part, les acteurs de la formation, mis en concurrence, veilleront à développer les offres les plus pertinentes, les plus rentables en termes d'insertion, les plus adaptées aux évolutions technologiques des outils de production. La fonction de création d'emplois revient pour l'essentiel aux entreprises. A l'État de leur en accorder les moyens, c'est-à-dire, essentiellement, de veiller à l'abaissement du coût du travail.

La fin justifie-t-elle les moyens?

>En soulignant les limites des politiques classiques de l'emploi, en particulier quant à l'insertion des chômeurs «difficiles à placer», l'État social actif ouvre des approches nouvelles, parfois en s'appuyant sur des acteurs nouveaux. Ces approches sont sans doute porteuses d'effets en termes d'augmentation des taux d'emploi; elles ne sont cependant pas sans risques, en particulier pour les individus les plus vulnérables.

Une finalité unique à l'insertion socioprofessionnelle

Insister sur l'idée que tout le monde doit travailler risque de renverser la conception de l'insertion professionnelle développée par ses acteurs depuis les années 1980. Face aux tensions sur le marché du travail et au chômage de masse, les formateurs, les travailleurs de l'insertion ont pris conscience que si l'accès ou le retour à l'emploi était un objectif essentiel des formations professionnelles, il n'en constituait pas la seule finalité.

L'insertion socioprofessionnelle poursuit d'autres objectifs de resocialisation des individus, de qualification, de rupture de l'isolement, d'éducation permanente. Les parcours d'insertion ainsi pensés sont parfois longs et comportent un travail social d'accompagnement significatif. Des équipes de recherche se sont attelées à l'évaluation des parcours d'insertion des demandeurs d'emploi, elles ont mis en évidence les apports multiples de ces formations pour les individus, au nombre desquels, parfois, figure l'emploi (Conter, 2000; Wuhl, 1996).

Les parcours d'insertion, la formation professionnelle des demandeurs d'emploi s'inscrivent dans une perspective d'égalisation des chances face au marché du travail. Lorsqu'ils s'adressent à des groupes cibles particuliers (jeunes, chômeurs de longue durée, migrants), c'est l'amélioration de la position relative des individus qui est visée.

Évaluer ces dispositifs avec la clé de lecture «tous au travail» revient à faire passer au second plan le travail social accompagnant la formation professionnelle. Imposer des obligations de résultats, en termes de taux d'insertion, risque de pousser les opérateurs d'insertion sur la pente glissante de l'offre de petits boulots, de travail précaire.

Exiger des résultats pourrait aussi privilégier, parmi les filières d'insertion, celles mises en oeuvre à la demande d'employeurs et correspondant à des besoins immédiats de main-d'oeuvre. Si ces filières s'avèrent efficaces (engagements presque garantis en fin de formation), elles sont souvent très sélectives (sélection à l'entrée des individus les plus employables) et directement centrées sur l'outil de production. Vu le caractère urgent du besoin de main-d'oeuvre, la transférabilité des acquis, les dimensions sociales et citoyennes de la formation passent au second plan.

Responsabiliser les individus

Dans le modèle de société fluide associé à l'État social actif, qui valorise l'initiative individuelle, où les formes de travail sont tellement éclatées que l'on en oublie la norme (Vous souvenez-vous du contrat à durée indéterminée, à temps plein?), la notion d'employabilité devient la référence des comportements individuels (Conter & Maroy, 1999). L'employabilité étant entendue comme l'attractivité d'un travailleur au yeux des employeurs, elle sera appréciée à partir de facteurs - très divers - «d'intégrabilité professionnelle» tels que motivation apparente, niveau d'étude, qualification professionnelle, expériences antérieures, mais aussi apparence extérieure, compétences sociales de communication, ponctualité, etc. Elle ne constitue nullement un acquis définitif.

Plus question donc, pour un travailleur, de rêver à l'emploi à vie dans la même entreprise. Plus question pour le demandeur d'emploi d'attendre passivement l'arrivée des offres. À tous de s'activer, prévoir, se former, anticiper, bref «se vendre» au mieux sur un marché du travail de plus en plus compétitif. Cette responsabilité croissante attribuée aux individus leur fait porter le poids de la précarité de l'emploi ou de la difficulté de réinsertion professionnelle.

De ce fait, l'État peut se dégager partiellement de la responsabilité de devoir garantir un volume de l'emploi satisfaisant au profit d'un nouvel objectif, plus dynamique, plus libéral, d'accorder aux entreprises les moyens de créer l'emploi (réduction des charges et assouplissement des réglementations trop rigides), et aux individus une protection sociale minimale et les moyens ou les incitants suffisants pour s'activer. La rupture est ici évidente avec le modèle du «salariat protégé» et celui de l'État providence. On compte sur le marché, grand régulateur, pour assurer l'équilibre qualitatif et quantitatif entre offre et demande de travail.

Aux individus donc à veiller à rester employables, à se former, être attentifs aux opportunités, anticiper les évolutions. Mais est-ce vraiment à la portée de tous? Bien sûr, nombre de travailleurs «électrons libres» pourront tirer parti de cette situation. En mobilisant leurs compétences, leurs savoirs, leurs aptitudes, ils en tireront profit en termes de créativité, d'autonomie, de conditions de travail.

Mais qu'en sera-t-il des autres, des individus ne disposant pas des capitaux culturels, relationnels, des diplômes nécessaires à la survie dans ce modèle? Ils ne pourront bénéficier de l'individualisme d'épanouissement mais auront, pour reprendre les expressions de Robert Castel, à supporter les contraintes de l'individualisme négatif (Castel, 1995). L'extrême valorisation de l'initiative individuelle est dommageable à ceux qui n'en ont pas reçu les dispositions. Àceux-là, les filets de rattrapage de l'État social actif: petits boulots, intérim subsidié, programmes d'activation. La précarité comme garantie.

Le marché comme régulateur

Par ailleurs, selon la logique de l'État social actif, permettre à tous de travailler implique de donner à tous une formation «conforme aux besoins de l'économie». Comprenez: des employeurs. Le système productif définirait ainsi les besoins en main-d'oeuvre, en formation (nombre et profils des qualifications nécessaires). À l'école et au système de formation professionnelle de s'y adapter.

Or, on croyait depuis longtemps oubliée l'illusion d'une adéquation entre formation et emploi, concept développé avec tant de peine sous la planification de l'économie fordiste de l'après-guerre (Tanguy, 1986), mais les croyances ont la vie dure.

Une planification peut être pensée en période de plein emploi, pour endiguer des phénomènes de pénuries. En période de plein chômage*, la programmation des formations ne peut que contribuer à augmenter la compétition entre individus, à élever les exigences à l'embauche (surqualification au recrutement).

Techniquement, le procédé «adéquationniste» est «également remis en cause: la qualification ne peut être pensée en dehors des rapports sociaux de production. L'outil, la technologie seule, ne permettent pas de définir a priori la qualification nécessaire du travailleur» (Alaluf, 2000). Ne voit-on pas fréquemment, dans la même entreprise, dans deux entreprises différentes, des travailleurs aux profils très divers utiliser les mêmes machines? L'employeur insistera tantôt sur l'expérience, tantôt sur l'autonomie de l'individu, sur son titre scolaire, etc.

Enfin, cette approche bouleverse aussi les missions du système éducatif et de formation en l'instrumentalisant. Il ne s'agirait plus d'oeuvrer à l'épanouissement, l'autonomie des travailleurs ou des jeunes, mais d'assujettir la formation aux besoins - toujours changeants - des évolutions technologiques.

Vers une privatisation de l'insertion

L'insertion professionnelle, c'est-à-dire l'aide au retour à l'emploi des exclus du marché du travail, a été considérée dans les années qui ont suivi les crises des années 1970 comme relevant du service public. Des initiatives associatives (asbl) y ont suppléé, avant que les secteurs professionnels, dans la foulée des accords interprofessionnels sur les groupes à risques, y participent également. L'objectif de ces dispositifs est le retour des individus dans les circuits classiques du marché du travail.

Depuis peu, une nouvelle forme de mise à l'emploi a été favorisée par les politiques. Il s'agit d'activités temporaires, développées à partir d'initiatives privées et subventionnées par les pouvoirs publics.

La création des agences locales pour l'emploi (ALE) a ouvert cette nouvelle perspective en offrant essentiellement aux ménages la possibilité de faire réaliser des travaux domestiques par des chômeurs de longue durée. Assurant un revenu complémentaire au chômeur qui garde son statut, ce dispositif (présenté comme une politique de l'emploi) accorde des avantages fiscaux aux ménages-employeurs.

Une autre mesure permet aux entreprises d'utiliser des demandeurs d'emploi pour la réalisation de services jugés moins rentables et qui n'étaient plus réalisés du fait de leur coût (gardiens de parking, pompistes, empaqueteurs, par exemple). Ces emplois-services (également connus sous le nom des Emplois Smet) sont fortement subventionnés: d'une part par le mécanisme de l'activation de l'allocation de chômage (l'employeur ne paie que la différence entre le montant de l'allocation et celui du salaire accordé) et d'autre part par la dispense des cotisations patronales de sécurité sociale. Ces emplois, dont le statut est plus favorable que celui des ALE (il s'agit d'un contrat de travail), sont par ailleurs limités dans le temps. Ces deux dispositifs sont caractérisés par la faible qualité des emplois offerts, comme celle des rémunérations, le temps partiel, la précarité de l'emploi.

Tout récemment, le gouvernement fédéral vient d'instaurer une formule plus flexible encore de l'insertion: il s'agit de confier la mise à l'emploi des chômeurs de longue durée et des minimexés aux agences d'intérim. Celles-ci engageront à durée indéterminée des demandeurs d'emploi - grâce à l'activation des allocations de chômage - pour les placer au gré de leurs besoins chez des clients. «L'intérim à vie» (ou intérim subsidié) devient ainsi un nouveau mode d'insertion des demandeurs d'emploi.

L'activation du chômage revient donc in fine, dans sa mise en oeuvre actuelle, à subsidier l'emploi précaire des individus les plus vulnérables sur le marché du travail (chômeurs de longue durée, peu qualifiés).

Flirter avec le Workfare

Remettre tous les citoyens à l'emploi à coups d'incitants est un objectif ambitieux dont les risques de dérives sont importants. Tout le monde se souviendra de l'âpreté des débats qui ont suivi la mise en place de la réforme du système des agences locales pour l'emploi en 1994. L'obligation d'inscription des chômeurs de longue durée dans ces dispositifs de remise au travail avait suscité nombre de critiques.

De plus en plus, de nouvelles obligations sont posées: le droit aux allocations de chômage semble conditionné à des preuves d'activité en matière de formation, de recherche d'emploi, de travail occasionnel. Il y a donc, en matière de sécurité sociale et d'allocation de chômage, transformation d'une relation d'aide (dans une perspective d'assurance sociale) en un rapport d'échange.

Si l'on peut considérer comme légitime de concevoir les allocations de chômage comme une aide temporaire liée à l'incapacité de trouver du travail et non comme un salaire d'inactivité, les mesures contraignantes ne pourraient être acceptables que si, pour les individus concernés, les opportunités sur le marché du travail étaient réelles.

La multiplication de dispositifs précaires d'insertion ciblés sur certains demandeurs d'emploi pose le problème de l'acceptation de l'emploi jugé convenable. Si la protection sociale est pensée comme un rapport d'échange, de quelle autonomie pourront bénéficier les travailleurs les plus fragilisés, les moins à même de se défendre devant les institutions chargées du contrôle et de l'indemnisation du chômage? Le risque est grand de voir la pleine activité se développer grâce à des formes discrètes de travail obligatoire.

Conclusion

Les ambitions premières de l'État social actif sont pour la plupart pertinentes. Les trappes au chômage, les lourdeurs de certains systèmes administratifs, la complexité des mesures et politiques d'emploi empêchent parfois des individus d'accéder à l'emploi ou le rendent peu rentable financièrement. Des incitants positifs ciblés sur les individus les plus marginalisés face au marché du travail sont donc à accueillir favorablement.

Mais un système qui, en valorisant fortement l'initiative individuelle confinerait les individus les plus vulnérables dans des circuits d'insertion différenciée manquerait son objectif. De plus, les dangers de l'activation contrainte des demandeurs d'emploi dans de tels dispositifs sont réels.

Qui tirera les bénéfices de cette activation nouvelle de l'État et des individus? Sans doute une partie des travailleurs, bien formés et bien armés face à un marché du travail plus compétitif. Certainement les entreprises qui, outre les aides financières, pourront profiter d'une main-d'œuvre plus dynamique, plus directement opérationnelle - grâce à la formation sur mesure - et moins coûteuse de par l'activation des allocations sociales, l'éclatement de la négociation salariale, la compétition grandissante entre individus. Par contre, pour les individus les moins armés, la mise à l'emploi dans des postes de travail précaires ou peu valorisés ne constituera sans doute pas une grande avancée.

Pour être à la fois sociale et active, dans un contexte d'évolution technologique, de bouleversement des formes d'emploi, de dualisation forte du marché du travail, l'autorité publique se doit en priorité de conforter les systèmes de protection sociale, en particulier pour les travailleurs les plus déstabilisés par la flexibilisation croissante de l'emploi.

Repères bibliographiques

Alaluf M., Les nouvelles technologies produisent-elles de nouvelles qualifications et nécessitent-elles de nouvelles formations? dans Vandenberghe V. (Ed.), Formation professionnelle continue. évolutions, contraintes, enjeux, Academia-Bruylant, Louvain-la-Neuve, 2000.

Castel R., Les métamorphoses de la question sociale, Fayard, Paris, 1995.

Clavel G., La société d’exclusion, L’Harmattan, Paris, 1999.

Clerc D., Condamnés au chômage?, Syros, Paris, 1999.

Conter B., La formation professionnelle, une politique active de l’emploi? dans Les politiques sociales, à paraître en novembre 2000.

Conter B., Maroy C., Développement et régulation de la formation professionnelle continue dans Groupe Avenir - UCL, Des idées et des hommes. Pour construire l’avenir de la Wallonie et de Bruxelles, Academia-Bruylant, Louvain-la-Neuve, 1999.

Paugam S. (dir), L’exclusion: l’état des savoirs, La découverte, Paris, 1996.

Tanguy L. (dir), L’introuvable relation formation-emploi, La documentation française, Paris, 1986.

Wuhl S., Insertion: les politiques en crise, PUF, Paris, 1996.

1. *. On parle de plein chômage lorsque celui-ci pèse sur l’ensemble de la société : en touchant directement une partie importante des travailleurs, en constituant une menace permanente pour beaucoup, mais aussi et surtout en devenant un moyen de pression sur les conditions de travail (c’est au nom du chômage que l’on pousse certaines catégories de travailleurs vers l’inactivité, que l’on précarise l’emploi, que l’on maîtrise les salaires).