Les compétences de la Wallonie dans l’Etat fédéral belge

Institutionnel

Nota bene : Cet article est aujourd'hui dépassé dans la mesure où la Wallonie a acquis bien d'autres compétences et dans la mesure où l'on estime que les Etats fédérés détiennent maintenant 70% des anciennes compétences étatiques. Nous publions aujourd'hui même une longue et passionnante analyse de JM Dehousse qui sera sans doute le seul à montrer dans quelle situation périlleuse se trouve la Wallonie REFORME OU DEREGLEMENT DE L'ETAT.

Depuis 1970, la Constitution belge a connu cinq révisions successives (1970, 1980, 1988-89,1993, 2001). Ces révisions ont profondément modifié la structure unitaire de l'Etat et ont affirmé le caractère fédéral de la Belgique. 1

La Belgique est un Etat fédéral

L'article 1er de la Constitution du 17 février 1994 est la concrétisation du processus de réforme de l'Etat entamé en 1970. Il énonce que: «La Belgique est un Etat fédéral qui se compose des communautés et des régions».

Ces entités fédérées disposent d'institutions politiques propre: un Parlement monocaméral, un gouvernement et une administration. Leurs actes normatifs prennent la forme de décrets, excepté la Région de Bruxelles-capitale qui agit par ordonnances 2.

Les institutions communautaires sont rattachées à des matières concernant les personnes telles que la culture, l'enseignement, la santé, l'aide aux personnes, etc.

Les institutions régionales sont quant à elle liées à des matières touchant à un territoire telles que l'environnement, l'aménagement du territoire et l'urbanisme, la politique économique, l'agriculture, l'emploi, etc.

Un fédéralisme de dissociation

Le fédéralisme belge est dit de «dissociation», les entités fédérées exerçant des compétences soustraites progressivement au pouvoir central.

Absence de hiérarchie de normes entre la loi (fédérale) et le décret : les normes fédérales ne sont donc pas supérieures aux normes régionales et communautaires, l'Autorité fédérale n'exerce aucune tutelle sur les Régions et Communautés. 3

Prolongement des compétences internes des Régions et Communautés sur le plan international.

La répartition des compétences est essentiellement fondée sur la règle de l'attribution à un niveau de pouvoir déterminé, le fédéralisme belge a peu recours au système des compétences concurrentes tel qu'il existe dans d'autres Etats fédéraux. Certains juristes ont qualifié ce système de répartition des compétences entre l'Autorité fédérale et les entités fédérées comme étanche, ce qui constituerait une situation inconnue en droit comparé. 4

Existence d'une foule de mécanismes de collaboration entre entités comme les accords de coopération, le Comité de Concertation et ses conférences interministérielles, les procédures d'information, de concertation, d'association, d'accord prévues pour l'essentiel dans la loi spéciale de réformes institutionnelle du 8 Août 1980 et qui visent à la concertation et/ou à la coordination de tout ou partie des politiques menées par les différents niveaux de pouvoir 5

Les conflits d'intérêt et de compétence

Le fonctionnement quotidien d'un système fédéral nécessite une concertation et une collaboration permanentes entre la fédération et les entités fédérées et entre celles-ci.

Les conflits d'intérêts Il y a un conflit d'intérêts lorsque l'assemblée ou le gouvernement d'une entité s'estime gravement lésé par une décision, une absence de décision ou un projet de décision émanant d'une autre entité.L'organisme principal en charge de la prévention et du règlement des conflits d'intérêts est le Comité de Concertation Gouvernement fédéral - Gouvernements régionaux et communautaires. Ce dernier est composé de 12 ministres répartis paritairement du point de vue linguistique et du point de vue des entités;

• saisi par le Premier Ministre, un Ministre-Président régional ou communautaire ou le Président d'une assemblée;
• tenu de prendre une décision par voie de consensus dans les 60 jours qui suivent sa saisine. Si un consensus n'est pas atteint l'entité concernée peut poursuivre son action ;
• en vue d'assurer la concertation entre les entités, le Comité de Concertation a créé en son sein 21 Conférences Interministérielles qui rassemblent les ministres compétents dans les domaines spécifiques couverts par celles-ci, par exemple l'environnement, la politique étrangère, la mobilité, etc.

En ce qui concerne les conflits d'intérêts entre assemblées, c'est aussi au sein du Comité de Concertation que le conflit devra être résolu par voie de consensus.

Les conflits de compétence

Un conflit de compétence survient lorsqu'une assemblée ou un gouvernement souhaite agir dans un domaine particulier et qu'une autre entité estime cette action comme une ingérence dans ses compétences propres.

La prévention de ces conflits est du ressort de la section de législation du Conseil d'Etat. Si cette dernière estime qu'un texte qu'il lui est soumis pour avis n'est pas conforme à la répartition des compétences, il le renvoie au Comité de concertation.Le règlement des conflits de compétence est quant à lui assuré par la Cour d'Arbitrage.

Le pouvoir résiduel

Il s'agit là des compétences qui ne sont attribuées ni à l'Autorité fédérale, ni aux entités fédérées, ou celles qui peuvent apparaître après l'attribution explicite des compétences aux différents niveaux de pouvoir. L'article 35 de la Constitution prévoit le transfert de celui-ci aux entités fédérées. Cette disposition entrera en vigueur lorsque la Constitution aura établi la liste des matières de la compétence exclusive de l'Etat fédéral et lorsqu'une Loi spéciale aura défini les modalités d'exercice du pouvoir résiduel par les entités fédérées. Ces dispositions n'ayant pas encore été mises en œuvre, les compétences résiduelles continuent donc à relever de l'Autorité fédérale. Toute matière qui n'est pas expressément attribuée par la Constitution et/ou une Loi spéciale aux entités fédérées est donc gérée par l'Etat fédéral

La répartition des compétences dans l'ordre juridique interne

Les compétences régionales

La Région wallonne exerce ses compétences sur son territoire, tel que défini à l'article 2 de la loi spéciale 6, dans le respect des normes européennes et internationales existantes et des règles fédérales.

Il existe, au bénéfice de l'Autorité fédérale, une série d'exceptions à ces compétences attribuées par la Loi spéciale mais nous les développeront pas dans le présent texte qui se veut le plus didactique possible, notamment pour le chauffeur de taxi liégeois évoqué par après. Nous vous renvoyons au tableau en annexe qui montre, selon nous, le poids respectif des entités considérées.

Selon les articles 6, 6 bis, 6 ter, 7 de la loi spéciale, la Région est donc compétente pour :

• l'aménagement du territoire et l'urbanisme;
• l'environnement et la politique de l'eau;
• la rénovation rurale et la conservation de la nature;
• le logement;
• la politique agricole et la pêche;
• l'économie;
• la politique de l'énergie;
• les pouvoirs subordonnés;
• la politique de l'emploi;
• les travaux publics et le transport.

La Région est également investie de l'organisation et de l'exercice de la tutelle administrative sur les provinces, les agglomérations et les fédérations de communes, les communes et les organes territoriaux intracommunaux. Depuis le 1er janvier 2002, c'est donc le gouvernement wallon qui nomme les Bourgmestres et les Gouverneurs des provinces 7. La Région est aussi responsable, dans le cadre de ses compétences, pour la recherche scientifique. La loi spéciale du 08 Août 1980 déclare aussi que «certaines parties de la coopération au développement seront transférées dès le 1er janvier 2004 dans la mesure où elles portent sur les compétences des communautés et régions». Ce transfert n'a pas encore eu lieu. Il faut enfin noter que l'article 10 de la loi spéciale prévoit que les décrets peuvent porter des dispositions de droit relatives à des matières pour lesquelles le Parlement n'est pas compétent, dans la mesure où ces dispositions sont nécessaires à l'exercice de sa compétence, il s'agit des compétences dites 'implicites'. En outre, l'article 11 reconnaît que les décrets peuvent ériger en infraction les manquements à leurs dispositions et établir les peines punissant ces manquements.

Dans toutes les matières qui relèvent de sa compétence, la Région peut créer des services décentralisés, des établissements et des entreprises, ou prendre des participations en capital et adopter toutes dispositions et mesures relatives à l'infrastructure nécessaire à l'exercice de celles-ci.

Les compétences de la Communauté Française dont l'exercice est confié à la Région

Depuis le 1er janvier 1994, conformément à l'article 138 de la Constitution, la Communauté française a transféré l'exercice de certaines de ses compétences à la Région wallonne. Ce transfert concerne tant l'ordre juridique interne qu'externe. Pour ce qui concerne l'enseignement, il s'agit du transport scolaire et de la gestion au sens large de l'infrastructure des établissements scolaires, internats et centres psycho-médico-sociaux affectés à l'enseignement organisé par les pouvoirs publics, à l'exclusion de l'enseignement supérieur. Pour les matières culturelles, il s'agit des infrastructures communales, provinciales, intercommunales et privées concernant l'éducation physique, les sports et la vie en plein air; du tourisme; de la promotion sociale et de la reconversion et du recyclage professionnels. Pour les matières personnalisables, il s'agit de la politique de santé, à l'exception principalement des hôpitaux universitaires, du Centre hospitalier de l'Université de Liège, de ce qui relève des missions confiées à l'Office de la Naissance et de l'Enfance (ONE), de l'Education sanitaire, des activités et services de médecine préventive et de l'Inspection médicale scolaire; de l'aide aux personnes, à l'exception principalement de ce qui relève des missions confiées à l'ONE, de la Protection de la jeunesse et de l'Aide sociale aux détenus. La compétence régionale inclut donc la politique familiale, la politique d'aide sociale y compris la tutelle sur les CPAS, l'accueil et l'intégration des immigrés, la politique des handicapés, la politique du troisième âge.

L'exercice des compétences sur le territoire de la Communauté germanophone

Les neuf communes constituant le territoire de la Communauté germanophone 8 sont, en terme de compétences régionales, parties intégrantes de la Région wallonne.

Il en résulte que la Communauté germanophone est compétente pour les matières attribuées par l'article 130 de la Constitution et développées par la loi du 31 décembre 1983. La Région wallonne n'y exerce donc pas les compétences transférées par la Communauté française. Des Accords de coopération entre la Communauté germanophone et la Région wallonne ont transféré certaines compétences régionales au bénéfice de la Communauté.

La représentation des Régions dans la politique internationale

La réforme institutionnelle de 1993 a confirmé une tendance déjà existantes depuis les années 80 et a consacré «une décentralisation de la conduite des relations internationales, inégalées en droit fédéral comparé». L'accord de coopération du 18 mai 1995 prévoit la possibilité pour les Régions et Communautés de nommer un 'attaché' ou 'délégué' dans les postes diplomatiques et consulaires belges, ce qui comprend les postes diplomatiques auprès de certaines organisations internationales, ces postes étant souvent qualifiés de Représentation permanente.

En l'absence de représentant, les Régions peuvent demander directement l'assistance du chef de poste. La question des attachés économiques et commerciaux des Régions fut préalablement réglée par un autre accord de coopération en date du 17 juin 1994.

Que se passe-t-il si l'on considère la participation des Régions aux travaux des organisations internationales?

Il faut distinguer en premier lieu le cas de l'Union Européenne qui fait l'objet de l'accord de coopération du 08 mars 1994 concernant la représentation de la Belgique au sein du Conseil des Ministres. Cet accord édicte les règles de coordination et de représentation en cette matière. La coordination est organisée systématiquement par le Service Public Fédéral (SPF) Affaires Etrangères avant chaque Conseil des ministres de l'UE. La CIPE décide de la répartition de la représentation belge au Conseil entre l'Etat fédéral, les Communautés et les Régions en fonction de la configuration du Conseil. Lorsqu'il appartient aux Communautés et/ou Régions d'occuper le siège de la Belgique au Conseil de l'Union européenne, il est établi un système de rotation de la représentation tenant compte du rythme de travail des présidences du conseil, soit tous les 6 mois. La représentation de la Belgique est assurée par un seul Ministre pendant toute la durée de la session du Conseil, à savoir le Ministre-siégeant. Celui-ci peut être assisté par un Ministre-assesseur.

Six catégories distinctes ont été établies: représentation fédérale exclusive, représentation fédérale avec assesseur d'une entité fédérée, habilitation d'une entité fédérée avec assesseur fédéral, habilitation exclusive d'une entité fédérée, habilitation exclusive d'une seule Région ou Communauté, représentation fédérale assistée par des entités fédérées, sans application du système de rotation. Il s'agit d'une situation unique au sein de l'Union européenne de voir une entité fédérée représenter officiellement un Etat membre de l'Union. Cette situation a été facilitée par le texte même du traité instituant la Communauté Européenne où il est précisé que «le conseil est constitué d'un représentant de chaque Etat membre au niveau ministériel habilité à engager le gouvernement de l'Etat membre qu'il représente». Ce texte ne faisant aucune allusion à un ministre national, fédéral, régional a permis à la loi spéciale du 05 mai 1993 d'autoriser les gouvernements régionaux et communautaires à engager l'Etat belge au sein du Conseil.

Que se passe-t-il dans les autres organisations internationales où, en outre, une disposition similaire à celle du Traité CE n'existe en général pas? Cette question est réglée par l'Accord-cadre du 30 juin 1994 concernant les organisations internationales poursuivant des activités relevant de compétences mixtes. Outre la présence possible déjà évoquée d'un 'attaché' régional et/ou communautaire dans les Représentations permanentes belges auprès d'organisations internationales, l'accord-cadre charge le SPF Affaires Etrangères d'effectuer de manière systématique et horizontale, dans la sphère d'action de la CIPE, avant chaque réunion ministérielle d'une organisation internationale, une information et concertation générales avec les entités fédérées pour ce qui concerne la détermination de la position belge. En ce qui concerne les délégations qui prennent part à ces réunions, les entités fédérées peuvent être présentes tant au niveau ministériel que technique. Pour les réunions ministérielles régulières, la délégation belge est présidée, en fonction du niveau de pouvoir principalement concerné, par un ministre fédéral ou par un ministre d'un pouvoir fédéré sur base d'un système de rotation préalablement établi. Pour les réunions ministérielles non régulières, la délégation est présidée par le ministre désigné par consensus lors de la concertation préalable. Les organisations internationales suivantes ont été notamment considérées comme relevant du champ d'application de l'accord-cadre : le Bénélux, le Conseil de l'Europe, l'OCDE, les Nations-Unies, l'OIT, l'OMS, l'UNESCO, l'OMC, la FAO, l'OMT, l'OMPI14. Le champ d'application de l'accord-cadre est tellement vaste qu'il laisse subsister peu d'organisations internationales recouvrant les compétences exclusives des Régions et Communautés et, dans une certaine mesure, celles de l'Autorité fédérale, ce qui explique en partie l'absence d'un accord de coopération spécifique. Dans ce cas, soit l'Autorité fédérale représente seule la Belgique comme à l'OTAN ou à l'OSCE, soit les entités fédérées se représentent elles-mêmes comme notamment à l'Assemblée des Régions d'Europe, soit les entités fédérées représentent la Belgique, comme le fait la Communauté française dans les organes de l'Organisation internationale de la Francophonie tel l'Agence Intergouvernementale de la Francophonie.

La répartition des compétences entre l'Autorité fédérale, les Régions et les Communautés dans le domaine des relations internationales

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Selon la Cour d'Arbitrage, les relations internationales donnent lieu à l'exercice parallèle de compétences exclusives entre l'Etat fédéral et les entités fédérées.

Le principe de la continuation sur le plan international des compétences internes a été consacré par le Constituant en 1993 dans l'article 167 et s.

La section de législation du Conseil d'Etat a rendu, en chambres réunies, le 22 avril 1997 l'avis suivant : «Il ressort de l'article 167, § 1er , alinéa 1er , de la Constitution que les communautés et les régions sont compétentes pour régler la coopération internationale, y compris la conclusion de traités " pour les matières qui relèvent de leurs compétences de par la Constitution ou en vertu de celle-ci."» Cette disposition fait référence aux compétences matérielles des communautés et des régions. Ceci ressort, d'ailleurs, également de l'intention du constituant, telle qu'elle peut se déduire des développements relatifs à la proposition de révision de l'article 68 ancien de la Constitution: les auteurs souhaitaient, en effet, que «l'autonomie qui est reconnue sur le plan interne, puisse s'exprimer sur le plan externe». La répartition des compétences «ratione materiae» constitue, en d'autres termes, le fil conducteur pour la détermination de la compétence des communautés et des régions sur le plan international. Même si les régions ne peuvent prendre des dispositions de droit interne en ce qui concerne des zones situées en dehors de leur territoire, cette limitation territoriale de leurs compétences ne peut être étendue sur le plan international. Sur ce plan, on ne doit tenir compte que des règles de compétences matérielles. La compétence internationale des régions est, à cet égard, plus étendue que leur pouvoir de transposition des instruments de droit international en droit interne. 10

Le treaty-making power des Régions et Communautés

L'article 167 de la Constitution et la loi spéciale du 05 mai 1993 consacrent le droit pour les Régions, dans le cadre de leurs compétences exclusives, de contracter des traités ou tout autre instrument de droit international. La loi spéciale prévoit toutefois la possibilité pour l'Autorité fédérale de suspendre, par le biais d'un Arrêté royal délibéré en conseil des ministres, et pour un nombre strictement limité de motifs, la conclusion d'un traité par une entité fédérée ainsi que la possibilité de se substituer, sous des conditions strictes et limitatives, à une entité fédérée responsable d'une condamnation de l'Etat belge par une juridiction internationale ou supranationale. Eu égard aux conditions strictes qui l'entourent, ce mécanisme de substitution au bénéfice de l'Autorité fédérale a vocation à demeurer un procédé d'exception 11. Que se passe-t-il lorsqu'il s'agit d'un instrument international dit 'mixte', c'est-à-dire un traité dont l'objet porte à la fois sur des matières relevant de compétences fédérales et régionales et/ou communautaires? Un accord de coopération en date du 08 mars 1994 a organisé la procédure concernant cette question. Dès le stade des négociations, un groupe de travail de la Conférence Interministérielle de Politique Etrangère (CIPE) détermine la mixité de l'instrument international concerné.

La reconnaissance de la mixité n'entraîne pas l'obligation pour une entité fédérée de participer aux négociations ou même de signer l'instrument en cause une fois les discussions terminées. Diverses formules de signatures permettent de déterminer si la signature de l'Etat Belge engage ou pas tout ou partie de ses entités fédérées. Le traité ne produira ses effets en droit interne que lorsque tous les assentiments parlementaires requis auront été adoptés et publiés au Moniteur. Il est à noter que le pouvoir de substitution de l'Autorité fédérale évoqué précédemment peut s'appliquer dans les mêmes conditions.

1. 1. Pour les lecteurs recherchant une vision globale du fédéralisme belge, nous les rnvoyons à J. Brassinne : La Belgique fédérale, dossier du CRISP, n° 40, 1994. Voir aussi CRISP
2. 2. Les cours et les tribunaux peuvent dans certains cas, contrôler la conformité des ordonnances à la Constitution et à la loi spéciale relative aux institutions bruxelloises. Il n'existe pas de dispositions légales supplémentaires en ce qui concerne les décrets.
3. 3. Le législateur a prévu une exception afin de préserver le rpôle international et la fonction de capitale de Bruxelles. Le Gouvernement fédéral peut, par rarrêté royal, suspendre une ordonnance de la Région dans les trois matières suivantes : l'urbanisme et l'aménagement du territoire, les travaux publics et les transports.
4. 4. R.Ergec : Les conséquences de la réforme de l'Etat pour l'élaboration de la mise en œuvre du droit international et européen de l'environnement in B.Bronders, N. de Sadeleer. R.Ergec, P. Van Orshoven : La protection de l'environnement de la Belgique fédérale en 1993, Story-Scientia, 1994, p. 123.
5. 5. R.Ergec, art cit, p123.
6. 6. «La Région wallonne comprend le territoire des provinces de Hainaut, de Liège, de Luxembourg et de Namur, ainsi que le territoire de l'arrondissement administratif de Nivelles.»
7. 7. l'assentiment du gouvernement fédéral est requis dans ce dernier cas.
8. 8. Amblève, Bullange, Burg-Reuland, Bütgenbach, Eupen, La Calamine, Lontzen, Raeren et Saint-Vith.
9. 9. Cette question a suscité de nombreux articles de doctrine, nous nous contenterons d'en citer deux, C-E. Lagasse : «le système des relations internationales dans la Belgique fédérale», Courrier hebdomadaire du CRISP, 1997, N° 1549-1550. ainsi que l'article précité de R. Ergec.
10. 10. Avis du 22 avril 1997 concernant l'avant-projet de loi portant assentiment à la Convention des Nations unies sur le droit de la mer, faite à Montego Bay le 10 décembre 1982 et à l'Accord relatif à l'application de la partie XI de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982, fait à New York le 28 juillet 1994. DOC PARL Sénat, SO 1997-1998, N° 796/1.
11. 11. R. Ergec, art cit, p. 128.